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城管改革的武汉样本:聘请第三方检查考核

A-A+发布时间:2013年07月02日 15:48来源:城市生活在线

 

举牌执法:今年3月21日,城管举着“车窗抛物”宣传牌在街头提醒司机。

献花执法:2012年10月,美女执法队员手拿鲜花,在执法中送给配合执法的商户。

  献花执法:2012年10月,美女执法队员手拿鲜花,在执法中送给配合执法的商户。

围观执法:2012年 9月,20余名城管队员用“围观”的方式“威慑”违规商户。

  围观执法:2012年 9月,20余名城管队员用“围观”的方式“威慑”违规商户。

  “过去管理者自己监督,难免会遇到“求情、说好话、抹不开面子的时候。”据武汉城管委市容督察处副处长李华芬介绍,2010年,武汉市委书记阮成发提出“第三方检查考核”,随后通过全国招标选定了一家具有统计调查资质的社会机构,并由财政每年支出500万维持这个机构的工作经费。

  第三方机构底下有100人左右的调查队伍,调查队员不定期地穿行于武汉的街道取证,照片会通过一款叫“城管通”的软件在2小时内上传到城管内网,“问题发现的时间、地点、照片,各区城管局都能看到。

  城管委每月对这些监督资料进行量化打分及奖惩问责。

  早报记者 黄芳 发自湖北武汉

  荣斌感觉压力挺大。

  在武汉基层城管部门做一线管理20余年,他从未像近来这样神经紧绷,如履薄冰。在辖段里看到一张小纸片,他都会立刻呼叫驻街队员当即处理。

  路边任何一位端起相机拍照的路人都可能是政府聘请的第三方监督,其评价结果将直接与队员的奖金、“饭碗”挂钩。

  从2010年7月起,武汉通过全国招标,选定一家社会调查机构对该市13个城区和3个管委会的城管工作进行评估。

  这个机构自始至终保持神秘,他们聘请的调查人员拿着相机上街检查,发现问题拍照取证。

  自此以后,武汉市所有的区、街道每月以第三方调查的结果打分,累计3次不合格的相关负责人将被通报追责甚至被撤职。

  与此同时,以市局、各区为单位的督察大队也在考评队员的执法情况,若有“暴力执法”、“不依法行政”的情形出现,“立即脱帽子(撤职)。”

  “各个区都在动脑筋、想办法。”洪山区城管局局长赵扬坦言。

  近几年,武汉城管各种“花式执法”新闻频繁见诸报端,而在此背后,是这座城市近年来以行政力量强力推进的“城管革命”,当地政府试图通过立法、理顺部门职能、完善激励机制、转变执法手段等方式破解城市管理的难题。

  “革谁的命”

  曾有不同的中央领导人评价武汉是“大县城”、“大工地”。

  在过去的多年里,武汉市年年争创“国家卫生城市”和“全国文明城市”,然而即便湖北省内别的城市成功获评,武汉却依旧落寞榜下。

  2010年4月,在北京呆了7年的武汉女孩许宁(化名)回家工作。从武昌火车站打车回汉口,她看到:一路都是拆迁重建的场景,“很多道路在整修,那时节仿佛到处都是推土机的轰鸣声。”

  在新中国建立前夕,九省通衢的武汉经济总量堪比京沪,而辉煌过后的几十年间却因种种原因而沉寂。近年国家战略布局谋划中部崛起,武汉也迎来新的发展机遇。

  “正是大建设、大发展时期,甚至有5000到10000万个工地在同时开工,百姓投诉脏乱差,也给城管工作带来了压力。”

  武汉市城管委副主任朱建华透露,五六年前,有个港商投资本计划落户武汉,结果对方在考察之后,到董事局一商量改变了主意,放到成都去了,“觉得武汉交通虽便利,但环境不行。”

  错失投资的例子并非仅此一次。这引起了时任的湖北省高层官员的注意,“城市管理已经到了不改不行的地步了。”

  2011年7月,武汉市委、市政府出台了《关于全面提升城市综合管理水平的意见》,其中首次推出“城管革命”的提法,这也被视为“城管革命”打响的第一炮。

  在中南财经政法大学教授、湖北省统计局副局长叶青眼中,所谓“城管革命”有两层意思,“一是城管对自己要严格要求,改变执法形象;二是改变城市形象。”

  在叶青所了解的城市里,用“革命”这一提法的武汉还是首家。

  “这是经过反复考量的,其实当时也考虑过用运动或者风暴的提法,但怕让人联想到运动式的行动。”朱建华解释说,所谓“革命”的提法主要是为了表明“改革的决心”,立志要改变“过去管理无序、脏乱严重,重视不够,标准不高,责任不清的局面”。

  “当然,用这种刺激的字眼也是为了引起社会关注。城管工作群众性明显,如果没有社会参与,怎么做都不行。”

  神秘的“第三方”

  “如果不公正,绝对会‘造反’。”武汉市城管委市容督察处副处长李华芬对记者说。

  她所在的处室负责收集第三方机构的评估数据,并以此为依据对下属的区、街道的工作打分排名。与此同时,“督察处”也在监督第三方。

  “这是为了解决城管部门自己监督自己,既当运动员又当裁判员的弊端。”李华芬回忆,过去管理者自己监督,难免会遇到“求情、说好话、抹不开面子的时候”。

  2010年,武汉市委书记阮成发提出“第三方检查考核”,随后该市城管委通过全国招标选定了一家具有统计调查资质的社会机构,并由财政每年支出500万元维持这个机构的工作经费。

  据李华芬介绍,该家第三方机构底下有100人左右的调查队伍,调查队员不定期地穿行于武汉市的160多条街道和400多条主干道上,中心区域和主干道每月至少受检4次,偏远乡镇则至少2次。

  调查内容涵盖了垃圾整治、违法占道、查违控违、施工渣土管理、施工工地环境、市政设施管理、交通窗口环境、湖泊水务环境、社会监督等20多个项目。

  取证照片会通过一款叫“城管通”的软件在2小时内上传到武汉市城管内网,“问题发现的时间、地点、照片,各区城管局都能看到。”

  而与此相对应的,是城管委每月以该第三方机构提供的本底资料进行的量化打分及奖惩问责。

  根据《武汉城市综合管理考核奖惩办法》,综合考核获得前3名的中心城区将分别获得80万元、50万元、30万元奖励,排名垫底中心城区处以50万元处罚,远城区30万元处罚。

  经济处罚的压力之外,让基层长官们压力倍增的是“官帽”也不那么安稳考核办法规定:连续3个月排名垫底区的区长要在电视媒体上向全市人民检讨。对累计3次不达标的街道,则建议相关区按问责办法免去主要行政负责人职务。

  “压力大到什么程度?因为考评结果落后,一个街道办主任一夜之间头发全白了。”李华芬还记得,一次市长调度会上,在通报了各区的成绩后,市长不无严肃地对一个排名连续靠后的区的区长说,要是再做不好就并到别的区算了。“这让那个区长很是坐不住。”

  既然第三方的考核结果如此重要,如何防止它与调查对象之间利益交换,怎样保证其调查的公正和客观?在这一点上,武汉市颇动了些脑筋。

  李华芬告诉记者,近3年来,这家调查机构的信息一直处于保密状态:在城管委内部,除局级领导等个别人外,没有人知道这家机构的名称、地址,更不知道究竟是哪些人在检查。

  一旦发现其与区、街道接触,“立即要取消它的评估资格。”同时,与第三方接触的受检对象的考核结果直接定为“不达标”。

  而为了激励第三方机构主动举报受贿者,武汉市城管委还规定,将受贿物品上缴的,在有证据的前提下,将得到城管委的翻倍奖励,相反,被发现得未上缴的,要“罚调查机构的款”。

  在此之外,为了避免受检对象摸出规律规避调查,城管委还要求对同一受检对象每次选择不同时间段检查,一旦发现有3次以上同样的时间段检查的也要被罚款。

  引入第三方评议以来,李华芬仅收到一次受贿的物品,“是四包香烟,一个乡镇的人结婚乱放爆竹未清理。”城管委评估了物品价格,并当即返给检查员100元。

  作为一线执法队员,荣斌感觉,这个第三方就像空气,“看不见却无处不在。”

  花式执法

  第一次听到城管队员说“谢谢”时,文梅(化名)有些意外。

  从2011年起,她和丈夫在武汉市傅家坡长途汽车站附近经营一家小面馆,面馆不足10平方米,月租金过万。为了招揽生意,她有时在就餐高峰期把饭桌支出门面。但按城市管理规定,这叫做“出店经营”,并不被允许。

  “两个城管走过来,指了指饭桌,说请你搬进去,门口不允许摆。”文梅记得,对方的语气挺客气,最后还附赠了一句“谢谢”。

  “电视里说了,要文明执法噻。”武珞路丁字桥路口推着小车卖玉米的大婶漫不经心地说,旁边的卖烧饼大叔也猛地凑过来,“城管?比以前好多了!”

  卖烧饼大叔隐约记得,城管上来就扣东西的场景好像有年头没发生了。

  “总书记都说,做人要讲道理。”徐东夜市摆地摊卖鞋的大婶来了一句。

  占道经营、流动摊贩治理是武汉市城市管理中尤其“难啃”的骨头。在朱建华的眼中,武汉人热衷美食,路边摊夜市尤其多,餐饮是流动摊贩中最大的一块。“流动餐饮,往往是一部分市民不停投诉,又有一部分人坚决支持。”

  武昌区城管局粮道街中队副队长刘强还记得,上世纪90年代初他刚入行做城管时,对占道经营者,上级的文件中用的是“取缔”这样的字眼。

  当初黄鹤楼周边有许多湖南人挑着担子叫卖小商品,根据当时规定,占道经营者如果多次教育还不改,要对其商品暂扣。“在这种情况下,很容易起肢体冲突。”

  荣斌有与刘强类似的记忆,他记得当年走完一条街,3辆卡车上都装满了暂扣的商品。

  但事实上,强力执法的效果并不太管用。“挑担子的湖南人几天后又来了。刚查过街头的占道经营,走到街尾街头的又出来了。”

  与此同时,有关城管的种种“暴力执法”的新闻被迅速传播。武汉大学教授沈阳2011年发布了一份《中国城管网络形象分析报告》。他发现,取样的180条有关城管的新闻中,以负面报道为主,而其中与暴力相关的新闻占比达65%。

  在他制作的标签图中,“执法”和“摊贩”是出现频率最高的词,而高频词还包括“殴打”、“刺伤”、“咒骂”、“争执”和“威胁”。

  城管的负面形象甚至走向世界。沈阳总结,在国外媒体的表述中,城管被认为是“不受中国人欢迎的官方机构”、“工作常常卷入公众冲突中”。

  事实上,荣斌常陷入罚与不罚的纠结,他理解底层市民讨生活的艰辛,但又不得不为完成执法任务硬着头皮上,他清楚记得“第一次暂扣东西,手都在发抖”。

  而另一方面,“城管队员就没有不受伤的。”2006年8月11日,流动摊贩崔英杰刺死了北京海淀监察大队的副队长李志强。

  刘强感觉,他每天都生活在一个“没有安全感的环境中”。这样的事例并不鲜见,在一次整治流动摊贩过程中,荣斌一位同事的腿骨被对方踩断,至今不能正常行走。

  “城管革命”后,一方面是第三方评议对管理结果的高要求,另一方又是当地对城管、协管队员“不作为、乱作为”的严格监督,让包括赵扬在内的区级城管干部和荣斌等一线管理人员都在想办法,怎样才能建立长效机制,把这部分人群规范起来。

  赵扬是柔性执法的拥护者。他所在的洪山区曾进行过“体验执法”、“眼神执法”等试验,也遭到舆论关于“炒作”、“消解执法严肃性”等种种质疑。

  尽管常陷入“强力执法被骂,柔性执法还是被骂”的两难境地,赵扬仍坚持 “通过反复地劝说,让摊贩知难而退”。

  在城管队员的执法程序中,按规定是“三步走”,即“教育规范-限期整改-依法处罚”。但改革后,当地城管多以教育劝说为主。

  这显然是一项“人海战术”,在城管革命中,由于编制限制,洪山区的协管队员增加到750人左右,所有队员被要求增加巡逻密度。

  在朱建华看来,柔性执法更多传递的是一种理念,“要多考虑相对人的感受”,但“法律本身的精神不能丢,执法过程是严肃的,城管要做的就是严格依据法规执法,否则也是一种不作为”。

  堵与疏?

  叶青近年一直在呼吁,“不让流动摊贩在这摆摊,应该告诉他们往哪摆摊。”他提倡,应该“让市民在规定的时间、地点通过摆摊养家糊口。”

  在不少学者看来,这也是城市管理中亟须解决的城市公共空间管理和弱势群体生存权的问题。

  在其主编的报告中,沈阳认为,“完全禁绝流动摊贩在目前来说还不可能,合理的疏导通常比盲目的围堵更有效果。在城市里选择合适的区域向小贩开放,反而更有利于规范和管理。”

  沈阳指出,国外各国在管理流动摊贩时,一个普遍措施是在城市里开辟专门的区域,供流动摊贩经营。如韩国首尔会划出“绝对禁止区”、“相对禁止区”和“诱导区”。此外,开放区域的选择也是需要仔细考虑的。如法国在选择开放区域时,会进行详细地调研,当商贩整体上造成扰民、阻塞交通时,相关部门就会对摆摊地点和时间进行修改。

  事实上,武汉市城管委下辖的各个区、街道也陆续进行了一些“疏堵”结合的尝试,但效果似乎并不理想。

  据赵扬介绍,他所在的洪山区城管局曾经与一家单位商量,辟出一块专门的空地供小摊贩集中经营。但运行了一阵,效果并不好,现在人气很淡。

  而朱建华也告诉记者,武汉市许多街道、社区都在为家庭困难、没有收入来源的市民介绍工作,找条出路。

  不过,上述记者采访的流动摊贩对此似乎并不“买账”。来自湖北黄梅县农村的卖玉米大婶告诉记者,她今年已经50多岁了,下岗多年,家中有2个孩子,目前的家庭收入靠她的部分社保收入及中午做钟点工和晚上卖玉米所得,她卖玉米基本是沿着主路走,“哪人多往哪去。”

  卖玉米的大婶也曾经被介绍到社区介绍工作,是一家饭馆的洗碗工,一月收入1500元,但一方面,这个工作劳动强度大,她身体不好不太适应,另一方面,收入确实不高。

  而至于集中经营,大婶也有她的顾虑,集中的地方人气要旺,摊位费要合适,如果选得地方不合适,她并不愿意去。

  不过也有成功的案例。武汉市高新区通过一家企业的赞助,筹出一大块场地搭上棚子做市场,目前已经颇具规模。

  但一直困惑朱建华的是,这一模式却难以在其他中心城区推广。

  在武汉市现有的城市布局下,老城区往往道路狭窄,交通路网单一,“人流集中的地方找不到合适的空地,一旦把小贩集中到那里,交通立马堵塞。而换到别的地方,小贩们又也不愿意去。”

  不过,在叶青看来,问题解决不了的关键不只在此,事实上政府推动这项工作需要行政成本,“有些部门认为做这件事的义务并不在它身上。”

  时任住房和城乡建设部政策研究中心城市建设和管理研究处处长的翟宝辉也曾在受访中表示,流动摊贩的管理“存在明显的‘看领导眼色行事’的情况。有领导说,小商小贩你还不管一管,城管局就下大精力管一管。又有领导说要适当解禁街头流动商贩,就不敢管了”。

  在叶青的设想中,武汉三镇可以设几个集中点,在相对封闭的广场,车辆较少的地方,在规定时间允许摆摊。“比如6点到8点,在某个区域设置临时的早市区。或者城市的最后一公里是不是可以交给人力三轮车。在保障安全的前提下,从公交车站到小区之间的一公里,可以交给摆渡车。”

  “让穷人可以靠自己谋生,过去人力三轮车可以养活一家人,低收入人群靠政府救济并不是一件好事,这会让城市变成懒惰的地方。”叶青认为。

  赋权却未赋手段

  城市管理中的问题,板子似乎并不该只往城管一家身上打。在武汉市社科院副院长黄红云看来,城管的话题尤其引人关注,这与多年来社会矛盾的聚集有关。

  武汉市城管委协调的工商、园林、城建等职能部门有20余个,涉及职能过百项。

  对此,荣斌有个“垃圾桶”理论,“城管的很多权力都是被遗弃的权力,别的部门避之不及的管理都推到城管。”他认为,城管的许多工作直接与弱势群体接触,许多矛盾一触即发。

  “比如社保,就业不充分,失业,城乡差别太大,贫富差距,社会不公。”朱建华认为,城管执法常与这些矛盾混在了一起。

  在客观原因之外,沈阳认为,城管的执法问题与其自身“为尽快消除违法,治标不治本”的执法观念莫不相关,也与其“鱼龙混杂的队伍结构”有关。在武汉市面积最大的洪山区,正式城管队员与协管的数量比例近乎一比五。

  “城管从产生起就不像是一个正规军。”朱建华觉得很无奈,在他眼里,城管是“五个没有”、“五个不统一”:全国没有统一法规;没有统一自上而下的管理部门;没有统一的管理模式;没有统一的管理标准;没有统一的管理队伍;“污名化在所难免”。

  尽管在全国范围内“五个没有”的现状至今依旧,不过让朱建华感觉庆幸的是,武汉市这一地法制、体制和机制创新的脚步却未停滞。

  2010年3月,武汉市正式启动“大城管”模式:即在不改变城管局原有编制的前提下,设立城市综合管理委员会,由市长担任主任,城管局下设由各区、各部门和有关方面负责人组成的办公室,对全市以区、街进行综合管理。

  这显然是一个“高配”的组织架构,武汉市各委、区政府、各职能部门一把手任成员,有利于统筹、整合各部门职权,以保证城管委的执行力和管理权。

  与此同时,2013年3月1日,中国内地首部“大城管”法规《武汉市城市综合管理条例》正式实施,首次以地方性法规的形式明确城市管理范围、细化城市管理标准。

  “大城管”模式下,不仅增加了城管的直接职能,还增加了协调权。“这个机制建立起来,城管的经费,组织,物质保障的水平都翻倍提高。”

  “从前城管与其他职能部门是平级,协调事情比较困难,一件事情你也可以管,我也可以管,容易造成扯皮。现在法规不仅明确了各部门的职责,还赋予城管协调权,协调到有关部门管理,如果他不作为,我的办法是‘告黑状’,可以通报批评,交给市治庸问责办追责。”

  但朱建华感觉不那么轻松的是,“法规虽然赋予城管权力,却未赋予手段。”这有时让他感觉力不从心。

  “我要调动他,如果他不做,还要追责到我,所以一般都是我们自己先做,做了再通报。比如,现在的空中管线管理并不是城管管,但没办法还是要自己先抓起来。”

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